La GEMAPI, acronyme de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, est l’une des réformes les plus structurantes de la gouvernance locale de l’eau menée en France ces vingt dernières années. Entrée en vigueur le 1er janvier 2018, elle confie aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre une compétence exclusive sur les cours d’eau, les zones humides et les ouvrages de protection contre les crues. Comprendre la GEMAPI, c’est saisir comment la France tente d’articuler la gestion hydrographique, par nature transversale, avec l’organisation administrative des territoires, sans toujours effacer les tensions qui en découlent.
Origines et fondements législatifs
La GEMAPI trouve son origine dans la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM (JORFTEXT000028526298 sur Légifrance). Avant cette réforme, la situation était fragmentée : l’entretien des cours d’eau relevait en théorie des riverains et des propriétaires de berges, les syndicats de rivière assuraient une coordination variable selon les bassins, et les compétences de protection contre les inondations étaient dispersées entre État, départements et communes. Aucun acteur n’était clairement responsable de l’ensemble du cycle : milieux aquatiques d’un côté, risques hydrauliques de l’autre.
La loi MAPTAM a regroupé sous un même vocable quatre missions définies à l’article L. 211-7 du Code de l’environnement :
- l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique (alinéa 1°) ;
- l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau (alinéa 2°) ;
- la défense contre les inondations et contre la mer (alinéa 5°) ;
- la protection et la restauration des zones humides et des milieux aquatiques (alinéa 8°).
C’est leur regroupement sous une compétence unifiée et obligatoire qui constitue l’innovation principale de la loi MAPTAM.
La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a ensuite précisé le calendrier d’exercice de la compétence et confirmé son caractère exclusif pour les EPCI à fiscalité propre, avec une prise d’effet fixée au 1er janvier 2018 pour laisser aux territoires le temps de s’organiser.
Ce que recouvre concrètement la GEMAPI
La compétence GEMAPI porte sur des missions très concrètes, qui vont de l’entretien ordinaire des berges jusqu’aux grands travaux de protection hydraulique.
L’entretien courant des cours d’eau comprend le débroussaillage des berges, l’enlèvement des embâcles (accumulations de bois ou de déchets), la gestion de la végétation riveraine et, le cas échéant, le curage des chenaux. Ces interventions régulières conditionnent le bon écoulement des eaux et limitent les risques en cas de crue.
La restauration des milieux aquatiques est une mission plus ambitieuse : renaturation de tronçons rectifiés, reconnexion des annexes hydrauliques (bras morts, zones d’expansion de crue), suppression ou aménagement d’obstacles à la continuité écologique (seuils, barrages obsolètes), reconstitution de frayères. Ces actions s’inscrivent directement dans les objectifs de bon état écologique fixés par la directive cadre sur l’eau et traduits dans les SDAGE et SAGE.
La prévention des inondations couvre la construction, l’entretien et la surveillance des ouvrages de protection : digues, levées, bassins de rétention, zones d’expansion de crue aménagées. Elle inclut la gestion des systèmes d’endiguement au sens du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015, qui classe les ouvrages en trois catégories (A, B, C) selon la population protégée et fixe des obligations de surveillance adaptées.
La protection des zones humides s’articule avec les inventaires menés par l’Office français de la biodiversité (OFB) et les agences de l’eau. Les zones humides jouent un rôle régulateur essentiel : elles écrêtent les crues, soutiennent les débits d’étiage et constituent des réservoirs de biodiversité. Leur préservation relève désormais, pour partie, de la GEMAPI.
| Mission GEMAPI | Exemples d’actions concrètes | Lien avec d’autres politiques |
|---|---|---|
| Entretien cours d’eau | Débroussaillage berges, enlèvement embâcles, curage | Police de l’eau (DDTM) |
| Restauration milieux | Renaturation, effacement de seuils, reconnexion annexes | Trame bleue, DCE, SDAGE |
| Protection contre inondations | Digues, bassins de rétention, PAPI | Plan de prévention des risques (PPRi) |
| Zones humides | Inventaires, acquisition foncière, restauration | Stratégie nationale biodiversité |
Organisation institutionnelle : EPCI, EPAGE et EPTB
La compétence GEMAPI est obligatoire pour l’ensemble des EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles). C’est une rupture notable avec le modèle antérieur où la compétence était facultative et inégalement exercée.
Toutefois, la logique administrative et la logique hydrographique ne coïncident pas nécessairement. Un bassin versant traverse souvent plusieurs EPCI, voire plusieurs départements ou régions. Pour permettre une gestion à la bonne échelle, la loi a prévu deux structures spécialisées.
L’EPAGE (établissement public d’aménagement et de gestion des eaux) est un syndicat mixte, constitué d’EPCI, qui exerce la GEMAPI à l’échelle d’un sous-bassin. Il regroupe les intercommunalités riveraines d’un même cours d’eau ou d’un même système hydrographique et mutualise les moyens techniques et financiers. L’EPAGE peut se voir déléguer tout ou partie de la compétence GEMAPI par les EPCI membres.
L’EPTB (établissement public territorial de bassin) intervient à une échelle encore plus large, souvent celle d’un grand fleuve ou de ses principaux affluents. Il assure la coordination entre EPAGE et EPCI pour les enjeux qui dépassent les sous-bassins : gestion des grands cours d’eau, planification à long terme, animation des parties prenantes. Les EPTB existaient avant la GEMAPI et ont été reconnus par la loi sur l’eau de 2006 ; la réforme de 2014-2018 les a intégrés dans le dispositif global. Le site Gest’eau recense l’ensemble des EPAGE et EPTB actifs, avec leur périmètre et leurs compétences.
Les acteurs de la filière eau en France forment ainsi un réseau structuré à plusieurs niveaux, depuis l’EPCI de base jusqu’au comité de bassin, en passant par EPAGE et EPTB.
Le financement par la taxe GEMAPI
Pour exercer leur nouvelle compétence, les EPCI peuvent instituer une taxe affectée, la taxe GEMAPI. Son montant est fixé chaque année par délibération de l’organe délibérant, dans la limite d’un plafond légal de 40 euros par habitant et par an. Le produit de cette taxe doit être intégralement et exclusivement consacré aux dépenses liées à la GEMAPI : il ne peut être utilisé pour d’autres politiques locales.
En pratique, la taxe GEMAPI est répartie entre les contribuables locaux selon les mêmes bases que les taxes foncières, selon les modalités prévues par le code général des impôts. Son institution reste une faculté et non une obligation : certains EPCI préfèrent financer la GEMAPI sur leur budget général ou via des subventions extérieures.
Les agences de l’eau jouent un rôle de cofinancement important. Leurs programmes d’intervention incluent des aides spécifiques pour les travaux de restauration des cours d’eau, la gestion des zones humides et les actions de prévention des inondations portées dans le cadre des PAPI (programmes d’actions et de prévention des inondations). Les fonds européens FEDER peuvent également intervenir pour les projets d’ampleur dans les territoires à risque important d’inondation (TRI), tels que définis par la directive inondations 2007/60/CE, transposée en droit français notamment par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010.
Articulation avec les outils de planification et de prévention
La GEMAPI ne fonctionne pas en silo : elle s’inscrit dans une architecture de planification et de prévention des risques qui implique plusieurs niveaux de gouvernance.
Au niveau du bassin hydrographique, le SDAGE fixe les objectifs de bon état des masses d’eau et les orientations de restauration. Le SAGE les décline à l’échelle locale, avec des préconisations techniques parfois très précises sur la gestion des cours d’eau ou la préservation des zones humides. Les EPCI compétents GEMAPI doivent intégrer ces orientations dans leurs programmes d’actions. Pour aller plus loin sur ces outils de planification, voir notre article sur les SDAGE et SAGE.
Au niveau du risque inondation, les PAPI constituent l’outil de référence. Labellisés par l’État (préfet coordonnateur de bassin), ces programmes associent collectivités et État pour financer une stratégie cohérente sur un territoire exposé. La présence d’une structure GEMAPI bien organisée (EPCI ou EPAGE) est une condition de fait pour porter un PAPI crédible.
Les plans de prévention des risques naturels d’inondation (PPRi), établis par les préfets, traduisent quant à eux les contraintes réglementaires sur les zones inondables et doivent être compatibles avec les politiques GEMAPI locales.
Limites et défis de la mise en oeuvre
Malgré la clarté du cadre législatif, la mise en oeuvre de la GEMAPI a révélé plusieurs difficultés concrètes.
La question des digues orphelines est l’une des plus prégnantes. De nombreux ouvrages hydrauliques (levées de rivière, remblais routiers reconvertis, digues agricoles) n’avaient plus de gestionnaire identifié depuis des décennies. Le transfert de leur responsabilité aux EPCI, sans transfert de ressources équivalentes, a suscité des tensions. Certaines collectivités ont dû choisir entre prendre en charge des ouvrages coûteux à mettre aux normes réglementaires ou accepter leur déclassement, avec remise en zone inondable de terrains bâtis.
La capacité technique et financière des petits EPCI ruraux reste un enjeu. Sur des bassins versants peu peuplés, la taxe GEMAPI au plafond de 40 euros rapporte des sommes limitées, alors que les travaux de restauration ou d’entretien peuvent être importants. Le recours aux EPAGE et aux agences de l’eau est souvent indispensable pour mutualiser les compétences et les financements.
Enfin, la coordination interinstitutionnelle demeure complexe. La GEMAPI articule des responsabilités de l’État (police de l’eau, PPRi, arrêtés de catastrophe naturelle), des agences de l’eau, des régions (schémas régionaux de cohérence écologique, trame verte et bleue), des départements et des intercommunalités. L’empilement des compétences et des financements croisés réclame une ingénierie de projet solide, que l’ensemble des acteurs de la filière eau contribue à développer.
La GEMAPI représente néanmoins une avancée réelle dans la gouvernance locale de l’eau. Elle dote pour la première fois les intercommunalités d’une compétence claire, financée et obligatoire, sur les deux grandes priorités que sont la restauration des milieux et la protection contre les crues. Son efficacité dépendra, sur le long terme, de la montée en compétences des équipes locales et de la qualité de l’articulation entre les différentes échelles de gestion de la ressource en eau.